(AİHS 1 NOLU PROTOKOL) (2709 S. K. m. 13, 35, 90) (6306 S. K. m. 2, 3, 6, 8) (Afet Riskli Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği m. 5)

Davanın Özeti: 06.02.2013 gün, 28551 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İstanbul İli, Sultangazi İlçesi, Cumhuriyet Mahallesi sınırlarını da kapsayan ekli kroki de sınırları ve koordinatları gösterilen alanın riskli alan ilan edilmesine ilişkin 28.01.2013 günlü, 2013/4254 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; mahallerinin kuruluşundan beri meydana gelen sel ve depremlerden dolayı söz konusu yerde bulunan konutlardan hiçbirisinin hasar görmediği, alana ilişkin deprem haritasına göre, alanın 2. Derece deprem bölgesinde olmadığı gibi 1/100000 ölçekli çevre düzeni planında afete maruz bölge olarak belirlenmediği, ikamet edilen binaların riskli yapı kapsamına girmediği, yapıların hangi yönden can ve mal kaybına yol açma riski bulunduğunun somut bir şekilde tespit edilmediği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.

Davalı İdarelerin Savunmalarının Özeti: Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2 nci maddesi ve ilgili yönetmeliğe uygun olarak tesis edildiğinden davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Davalı Yanında Katılan Sultangazi Belediye Başkanlığı Savunmasının Özeti: Dava konusu Bakanlar Kurulu kararında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

Danıştay Tetkik Hakimi …. Düşüncesi: Uyuşmazlık konusu alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair hazırlanan raporların gözlemsel genel bilgiler içerdiği, değişik tipteki yapılardan örnekleme suretiyle karot veya numune alınmak suretiyle teknik bir metot üzerinde çalışılmadığı, yapıların hangi yönlerden can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi içermediği ve bu nedenle Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik raporla oluşturulamadığı sonucuna ulaşıldığından, uyuşmazlığa konu işlemde hukuka uyarlık bulanmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.

Danıştay Savcısı .... Düşüncesi: Dava; 15.12.2013 tarih ve 28852 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "İstanbul İli, Sultangazi İlçesi, Cumhuriyet Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli krokiyle listede sınır ve koordinatları gösterilen alanın risklialan ilan edilmesi"ne ilişkin 28.01.2013 günlü ve 2013/4254 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin 1 inci fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.

Anılan Kanunun 3., 6. ve 8 inci maddelerine dayanılarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve 15/12/2012 günlü, 28498 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riskli Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliği'nin, "Riski
alanın tespiti" başlıklı 5 inci maddesinde;" (1) Riskli alan;

a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,

b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,

c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,

ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,

d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,

e) Zemin yapı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,

f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,

ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.

(2) TOKİ veya İdare, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri ihtiva eden dosyaya istinaden Bakanlıktan riskli alan tespit talebinde bulunabilir. Bakanlıkça yapılacak inceleme neticesinde, uygun görülen talepler, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.

(3) Riskli alan belirlenmesi için bu alanda taşınmaz maliki olan gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri, birinci fıkrada belirtilen bilgi ve belgeleri ihtiva eden dosyayla birlikte Bakanlık veya İdareden riskli alan tespit talebinde bulunabilir. İdareye yapılacak talepler Bakanlığa iletilir. Bakanlıkça yapılacak inceleme neticesinde uygun görülen talepler, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak, teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur.

(4) Bir alanın riskli alan olarak tespit edilebilmesi için alanın büyüklüğünün asgari 15.000 m2 olması gerekir. Ancak, Bakanlıkça uygulama bütünlüğü bakımından gerekli görülmesi halinde, parsel veya parsellerin büyüklüğüne bakılmaksızın ve 15.000 m2 şartı aranmaksızın riskli alan tespiti yapılabilir.

(5) Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı riskli alana ilişkin görüşünü on beş gün içerisinde bildirir." hükümlerine yer verilmiştir

Belirtilen düzenlemeler uyarınca bir alanın "riskli alan" olarak belirlenebilmesi için, bu alanın zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığının, Yönetmeliğin 5 inci maddesinde belirtilen usule uygun olarak ve hukuken hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde tespit edilmesi gerekmektedir.

Dosyada bulunan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, dava konusu Bakanlar Kurulu kararıyla 6306 s. Kanun uyarınca "riski alan" olduğu kararlaştırılan İstanbul İli, Sultangazi İlçesi, Cumhuriyet Mahallesinde davacılar adına kayıtlı taşınmazın da bulunduğu alanın, anılan Kanunun 2/ç maddesinde öngörülen şekilde zemin yapısı ve üzerindeki yapılaşma nedeniyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak yeterli bilgi ve belge bulunmadığı, bu alanda daha önce afet meydana geldiğinin de ortaya konulamadığı, davalı idarece ileri sürülen ve dava konusu işleme dayanak gösterilen hususların ise, bu alanın 6306 s. Kanun uyarınca riskli alan olarak tespit edilmesini gerektirecek nitelikte ve yeterlikte olmadığı anlaşılmıştır.

Açıklanan nedenlerle, uyuşmazlığa konu alanın 6306 s. Kanunda belirtilen "riskli alan" özelliğini taşımadığı sonucuna ulaşıldığından, dava konusu Bakanlar kurulu kararında hukuka uyarlık bulunmadığı ve iptali gerektiği düşünülmüştür.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, Dairemizin 17.04.2013 E:2013/2054 K:2013/2912 sayılı davanın süre yönünden reddine ilişkin kararının İdari Dava Daireleri Kurulunun 15.05.2014 tarih ve E:2013/2534 K:2014/2166 sayılı kararıyla Dairemiz kararını temyiz eden davacılar yönünden bozulması üzerine, bozma kararına uyularak taraflara yapılan tebligat üzerine önceden belirlenen 17.02.2016 gününde davacılar ve Av. Atilla Bahçıvan'ın, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Başbakanlığı temsilen Hukuk Müşaviri Nuray Sağlamöz'ün, Müdahil İdare vekili Av. Güllü Aksu Demir'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısı Abidin Çelik'in katılımıyla yapılan duruşma sonrasında Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, işin gereği görüşüldü:

Dava; İstanbul İli, Sultangazi İlçesi, Cumhuriyet Mahallesi sınırlarını da kapsayan ekli kroki de sınırları ve koordinatları gösterilen alanın "Riskli Alan" ilan edilmesine ilişkin 06.02.2013 günlü, 28551 sayılı Resmi Gazete de yayınlanan 28.01.2013 günlü, 2013/4254 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.

2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının İkinci Kısmında Temel Hak ve Ödevlerin düzenlendiği, Birinci Bölümünde ise Genel Hükümlerin belirlendiği, bu bölümde yer alan "Temel Hak ve Hürriyetlerin Sınırlanması" başlıklı 4709 sayılı Yasayla değişik 13 üncü maddesinde: "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.", İkinci Bölümde Kişinin Hakları ve Ödevleri arasında yer verilen "mülkiyet hakkı" 35 inci maddesinde sayılmış ve bu hak "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz" şeklinde düzenlemeye konu edilmiştir.

Bu bağlamda, Anayasanın Milletlerarası Andlaşmaları uygun bulma başlıklı 90. maddesinin 1 inci fıkrasında: "Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır." son fıkrasında ise: "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7 nci maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." kuralıyla usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine yansıtılma yöntemi belirlenerek, bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası andlaşma kurallarının esas alınması anayasal gerekliliktir.

20.03.1952 günü kabul edilen İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerinin Korunması'na İlişkin Sözleşmeye Ek 1 Nolu Protokol Türkiye tarafından 19.03.1954 tarihinde onaylanmıştır. Anılan Protokol'ün "Mülkiyetin Korunması" başlıklı 1 inci maddesinde: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez." kuralı yer almıştır.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin 1 inci fıkrasının (ç) bendinde; Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alan olarak tanımlanmıştır.

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun Uygulama Yönetmeliğinin, "Riskli alanın tespiti" başlıklı 5 inci maddesinin 1 inci fıkrasında da "Riskli alan; a) Alanın, zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığına dair teknik raporu,

b) Alanda daha önceden meydana gelmiş afetler varsa, bunlara dair bilgileri,

c) Alanın büyüklüğünü de içeren koordinatlı sınırlandırma haritasını, varsa uygulama imar planını,

ç) Alanda bulunan kamuya ait taşınmazların listesini,

d) Alanın uydu görüntüsünü veya ortofoto haritasını,

e) Zemin yapısı sebebiyle riskli alan olarak tespit edilmek istenilmesi halinde yerbilimsel etüd raporunu,

f) Alanın özelliğine göre Bakanlıkça istenecek sair bilgi ve belgeleri,

ihtiva edecek şekilde hazırlanmış olan dosyaya istinaden ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü alınarak Bakanlıkça belirlenir ve teklif olarak Bakanlar Kuruluna sunulur..." hükümlerine yer verilmiştir.

Yukarıda belirtilen Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi düzenlemeleriyle kişilerin mülkiyet hakları güvence altına alınmıştır. Mülkiyet hakkının yalnızca kamu yararının mevcut olduğu durumlarda kanunla sınırlanabileceği de yine bu düzenlemelerde öngörülmüştür. Kanun koyucu tarafından olağan dışı kanun olarak düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun kapsamında da kanunda sayılan idarelerce mülkiyet hakkına sınırlama getirilebilecektir. Ancak, yine burada Kanun bu yetkinin kullanımını oldukça sıkı kurallara bağlamış ve ortada kamu yararını ilgilendiren durumun bulunduğunu hiç bir şüpheye yer vermeyecek şekilde açık ve somut bir şekilde ortaya konulmasını şarta bağlamıştır.

6306 s. Kanunla Dairemizce daha önce dava konusu işlemle aynı konuda bakılan davalarda alanında uzman bilirkişilere yaptırılan incelemelerin birlikte değerlendirilmesinden; bir alanın üzerinde bulunduğu yapı stokunun can ve mal kaybına yol açma riski taşıması nedeniyle "Riskli Alan" olarak ilan edilebilmesi için, söz konusu alandaki binaların deprem riski belirlenirken daha çok binaların taşıyıcı sistemine ait parametrelerin (taşıyıcı eleman sayısı ve dağılımı, planda düzensizlik, düşeyde düzensizlik, lokal ve konstrüktif uygulamalar, vb.) dikkate alınması gerektiği, niceliksel bir yaklaşımla teknik açıdan anlamlı tanımlar çerçevesinde binaların risk seviyeleri açısından sınıflandırılabileceği, bu tip bir sınıflandırmayı gerçekleştirmek için bütün binaların ilgili Yönetmeliğinin ekinde yer alan hızlı değerlendirme formlarıyla değerlendirilmesi ve bina bazında elde edilen performans skorlarının sınıflandırma amacıyla kullanılması gerektiği, örnekleme yoluyla tipik binaların seçilmesi ve seçilen binaların ayrıntılı olarak incelenmesi geçerli bir yaklaşım ise de, detaylı risk çalışmasında binalar seçilirken hangi örnekleme yönteminin (tesadüfi/tesadüfi olmayan yöntemler) kullanıldığı ve örnek büyüklüğünün nasıl seçildiğinin açık olarak belirtilmesi gerektiği, anakütle (toplam bina stoğu) içerisinde hem yığma hem betonarme binalar varken örneklerin sadece yığma binalardan seçilemeyeceği, istatistiksel olarak betonarme binaları temsilen toplam bina sayısına orantılı bir şekilde binaların seçilmesi gerektiği, alanda yer alan yapıların deprem riskinin belirlenebilmesi için ise, bu yapıların teknik olarak incelenmesi gerektiği, bunun için, yapıların bulunduğu yerlerdeki deprem tehlikesi ve yapıların deprem performansını etkileyen yapısal özelliklerinin saha çalışmaları sonucunda elde edilmesi gerektiği, yapısal sistem özelliklerine göre sınıflandırılmış tip binalar seçilerek bunların ayrıntılı analizlerinin yapılması sonucunda bir korelasyon çıkarılıp buna göre genel yapı stokunun riskinin belirlenmesi gerektiği, bölgenin deprem riskini belirlemek için öncelikle deprem tehlikesinin hesaplanması gerektiği, deprem tehlike hesaplamasının ise bölgeyi etkileyebilecek depremlerin oluşma potansiyeli olan sismik kaynaklara bağlı olarak yapılabileceği, bu şekilde ayrıntılı bir hesaplamanın istatistiksel olarak bölgenin deprem tehlikesi hakkında bir veri olabileceği aksi takdirde yukarıda belirtilen çalışmalar yapılmadan alanın üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski konusunda değerlendirme yapmanın bilimsel kurallara ve dolayısıyla 6306 sayılı Yasanın amacına aykırı olacağı açıktır.

Dava dosyasının incelenmesinden; İstanbul İli, Sultangazi İlçesi, Cumhuriyet Mahallesi sınırları içerisinde bulunan ve ekli krokide gösterilen 18.09 ha'lık alanın üzerindeki yapılaşmanın can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığı gerekçesiyle riskli alanolarak ilan edildiği, dava konusu alana ilişkin Sultangazi Belediye Başkanlığınca rapor düzenlendiği, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığından da alana ilişkin olarak Bakanlar Kurulu kararıyla alınmış bir Afete Maruz Bölge kararı bulunmadığının belirtilmesi üzerine, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının alındığı anlaşılmaktadır.

Uyuşmazlık konusu olayda; 6306 sayılı Yasa uyarınca hazırlanan ve dava konusu işlemin dayanağını oluşturan teknik rapor ve diğer belgelerin incelenmesinden; riskli alan olarak ilan edilen alanda bulunan yapıların tamamının tek bodrumlu imal edildiği, temel derinliklerinin yaklaşık 3 metre olduğu ve mevcut yapıların dolgu zemin üzerinde bulunduğundan zeminin taşıma gücünün (zemin emniyet gerilmesinin) standartların altında kaldığı, binalara ait beton niteliğinin 2007 yılında yürürlüğe giren yapı yönetmeliğine aykırı olduğundan afet anında risk oluşturacağının teknik elemanlarca yapılan zemin etütleri ve bina denetimi sonucunda tespit edildiği belirtilmiş ise de; söz konusu tespitleri ortaya koyan herhangi bir bilgi, belge veya teknik raporun sunulamadığı gibi bina bazında veya aynı sınıfta bulunan binaları temsil edebilecek sayıdaki binada bilimsel verilere dayanan tespit veya inceleme yapılmaksızın dava konusu alanda bulunan binaların tamamının bina yapım kurallarını belirleyen ve 2007 yılında yürürlüğe giren Deprem Bölgelerinde Yapılacak Binalar Hakkında Yönetmelikten önce yapıldığından bahisle teknik açıdan yetersiz olduğu, afet riski taşıdığı kabul edilmek suretiyle sonuca ulaşıldığı, değinilen incelemeler dışında yukarıda belirtilen bilimsel veriler içeren herhangi bir teknik incelemenin de yapılmadığı, dolayısıyla işlemin dayanağı teknik raporun yapıların can ve mal kaybına yol açma riski taşıdığını kanıtlayacak nitelikte olmadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu alanın riskli alan ilan edilebilmesi için Kanunun ve Uygulama Yönetmeliğinin öngördüğü koşulların detaylı bir teknik raporla oluşturulmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Bu durumda; uyuşmazlığa konu alanın "riskli alan" ilan edilmesine ilişkin 28.01.2013 günlü, 2013/4254 sayılı Bakanlar Kurulu kararında hukuka uyarlık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle; 28.01.2013 günlü, 2013/4254 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptaline, ayrıntısı aşağıda gösterilen davacılar tarafından yapılan 782,40 TL yargılama giderinin davacılara, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen 3.000,00-TL vekâlet ücretinin ise davalı idarelerden alınarak vekille temsil edilen davacılara verilmesine, davalı idareler ve müdahil idare tarafından yapılan yargılama giderinin üzerlerine bırakılmasına, posta giderleri avansından artan kalan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra istemleri hâlinde taraflara ve müdahil sıfatıyla katılana iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 20/A-2-g maddesi uyarınca, kararın tebliğinden itibaren 15 gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 17.02.2016 tarihinde oybirliği ile karar verildi.